编者按：重大规划实施评估立足于事中、事后监管，主要是结合国内外发展环境的新变化新要求，对规划实施进展、存在问题、效果影响进行全面、系统的评价，推动健全规划动态调整和修订机制。中咨公司自成立以来，积极服务有关部委，完成了一大批重大规划的中期评估、实施效果评估及后评价等工作，形成了相对完善的工作流程。现将有关情况予以刊发，供借鉴参考。

重大规划实施评估的一般流程简介

李开孟 曹玫 李东

重大规划实施评估是一项系统工程，科学高效的组织与合理规范的流程至关重要。目前，世行、亚行等国际机构，美国、澳大利亚等国家对评估实施流程具有详细的规定，未来我国也应结合实践尽快制定科学合理的规划评估实施流程。中国国际工程咨询有限公司（简称中咨公司）自成立以来，积极服务国家发展改革委、国务院国资委等有关部委的事中、事后监管工作，完成了一大批重大规划的中期评估、实施效果评估及后评价等工作，形成了相对完善的工作流程，现将有关情况予以介绍。

一、重大规划实施情况评估的流程概况

中咨公司充分发挥多学科、跨领域的综合性优势，将宏观视野、战略思维与重大项目实践经验相结合，先后完成了“十三五”脱贫攻坚规划中期评估、“十三五”综合交通规划中期评估、京津冀地区城际铁路网规划中期评估、三峡后续工作规划实施情况评估、“十二五”中央企业发展规划纲要执行情况评估等重大规划的评估工作。总结来看，评估的基本流程可以概括为“三阶段、十步骤”。“三阶段”指评估工作总体分为评估准备、评估开展和结果应用三个阶段。“十步骤”则是在每一阶段基础上进一步细化的工作流程，包括了评估准备阶段的研读规划、确定评估组织方式、制定具体评估方案；评估开展阶段的组织自评估、收集和分析资料、编写评估报告、评审评估报告；结果应用阶段的反馈评估结论、应用评估成果、归档整理评估资料等内容，具体参见图1。

图1  重大规划评估的基本流程图

二、评估准备阶段

（一）研读规划

规划文本是重大规划评估的最重要的依据之一，要对规划的实施情况进行评估，首要是研读规划，全面掌握规划的各个要点。从中咨公司的经验来看，研读规划要解决三个方面的问题，一是规划的根本导向，即明确此规划解决的最核心问题是什么，这也是规划评估的基本出发点。二是规划的逻辑框架体系。重大规划是针对某些关系到国家或地区发展的关键问题，制定的具有长远性、全局性、战略性、方向性和操作性的整套行动方案，在我国目前的行政体系下，必然涉及从中央到地方的多部门、多系统，具有参与主体多、结构复杂、内容纷繁的特点，有必要梳理规划主线脉络，分析规划与其他规划之间、规划内部各章节之间关系等，形成系统清晰的逻辑框架体系。三是规划涉及领域的相关知识。通过查阅各方面的背景资料，解决知识盲点、扫清评估过程中可能遇到的知识障碍。

（二）确定评估组织方式

从国际经验来看，目前的评估组织方式主要有自评估、委托第三方评估和独立第三方评估三种。这三种方法各有优劣，从自评估到独立第三方评估具有资料收集难度增大、公信力提高的特征。现阶段我国运用比较多的是自评估和委托第三方评估。中咨公司开展的规划评估工作多为委托第三方评估，从实践经验看，往往还需要中咨公司根据规划特点、评估目的、评估周期、财力物力等多方面因素，确定更为具体的评估组织方式。比如开展三峡后续工作规划实施评估时，针对任务量大、时间紧的特殊情况，中咨公司征得水利部同意后联合长江监理公司成立了评估工作组，采取分省市（区县）评估和分专业领域评估“条块结合”的方法推进工作，在初步形成区县评估咨询意见和分专业评估咨询意见的基础上，综合汇总形成总评估报告。

（三）制定评估方案

评估方案是实施评估的主要依据，直接关系到评估活动能否顺利开展以及评估质量的高低。评估方案通常由评估实施机构在初步资料收集的基础上编制提出，初步资料收集包括规划文本、相关政策文件、管理办法、总结报告、监测报告等。制定评估工作方案的过程中，可以邀请专家进行讨论、修正和完善。中咨公司评估工作方案通常包括：评估背景、评估方式、评估目的、评估内容和重点、评估方法、时间进度安排、成果形式及用途、工作协调机制等。

其中，评估方法是非常重要的内容之一，要明确评估所使用的评估指标体系、资料获取方法、资料分析方法等。中咨公司开展评估时，指标选择遵循系统性、可测性、独立性、重点突出等原则，首先考虑规划文本中提出的指标，其次考虑行业或公众普遍认可的指标，比如开工率、竣工率、满意度等，然后考虑利用已有成果和规划的新理念自行设计指标。比如在评估区域协调发展程度时，以区际基尼系数、地区优势是否得到充分发挥以及区际基本公共服务均等化的进展情况等为基础，构建区域协调发展指数。

三、开展评估阶段

（一）组织自评估

自评估是规划实施主体对规划实施进展情况、实施效果、下阶段工作安排和有关问题建议的自我总结和评价，需要大量的、详实的一手资料作为支撑。自评估报告的主要内容一般包括：本部门或地区负责实施部分的基本情况（包括规划要求、目标、任务等）；本部门或地区规划的实施过程（包括组织管理方式、资源投入状况、实施进度等）；本部门或地区规划的完成情况（包括目标完成情况、重点工程/任务完成情况、重大政策的出台及执行情况等）；自评结论（包括存在问题、经验教训和相关建议等）。

在条件允许的情况下，中咨公司均会组织自评估。这个过程中有几个关键点需要注意：一是反复向实施机构明确自评报告定位为资料收集，并不会对其进行惩戒，鼓励规划实施主体深入剖析、反映真实的情况。二是自评报告的提纲应该尽可能详尽，定量部分尽量提出量化指标，定性部分尽量细化，为后期分析汇总资料提供便利。三是定量指标需定义清晰，并辅以必要的指标解释。数据指标应尽量少采用相对指标，如增长率、三次产业结构等，以方便数据汇总。

（二）收集和分析资料

全面、准确的信息资料是规划评估的基础。为了保证所获信息的全面性、系统性和准确性，评估实施机构应根据已制定的评估工作方案，综合采用各种方式方法来收集信息，如资料查阅法、问卷调查法、专家研讨法、现场调研法、访谈法、网络爬虫等。资料查阅法是首先采用的方法，可与其他方法结合使用，以达到相互佐证的目的。专家研讨法、现场调研法和访谈法是中咨公司使用较多的方法，现场调研和访谈法往往结合使用。从实践来看，现场调研和访谈需努力降低对调研对象的影响，以免调研对象自觉或不自觉地产生顾虑，影响所获信息的真实性，此外还需要避免在现场面对调研对象就某一现象或事件发表个人看法。

对原始数据和信息资料进行系统的整理、归类、统计和分析，形成初步的评估意见和评估结论是评估最核心的工作。目前可使用的方法很多，包括对比分析法、专家评价法、推断预测法、因果分析法、模糊评价法、计量模型法等，评估实施人员可根据实际情况选择恰当的方法。从实践来看，评估团队应根据实际情况调整优化评估方法和标准。比如，目标完成情况、工程进度等都是时间的函数，目标完成程度会随着时间的推移而提高。实际情况是，有的规划目标可以基本平均地分摊到各年，有的则不适合平均分到各年，评估时应适度调整。再比如项目实施进度评价，一些重大工程如科技创新工程等具有探索性、试验性、风险大等性质，而且项目进程往往具有时间不对称性，存在着“先慢后快”或“先快后慢”等情况，对其评估也应作适当调整。

（三）编写评估报告

评估报告是资料分析结果的文字化表述，是书面的专业意见。评估报告应该结构完整、思路清晰、用语合理、结论明确，同时还应符合阅读者的习惯和需要。评估报告除了对规划实施进展情况、成效、影响等进行客观陈述、对规划进行价值判断、提出政策建议以外，还应包括对评估过程、评估方法和评估中的一些重要问题的必要说明等。评估结论必须完整、明确。如有需要可以在形成评估报告初稿后采用专家座谈、补充调研等方式进一步验证结论。

中咨公司的评估报告通常包括评估背景和目的、评估过程和主要方法、主要评估内容、评估意见和结论、相关建议等内容。如有必要，评估报告还可以增加附录，将评估结论的主要依据、原始证据材料和调查取证材料在附录中予以全面收录，并对其真实性、完整性和准确性负责。

（四）评审评估报告

在具体执行团队形成评估报告后，中咨公司往往还会对评估报告进行评审，由执行团队所在部门、公司评审办分别组织召开部门评审会和公司评审会，评审会参会人员既包括部门、公司主要负责人，还包括外聘专家。评审工作的目的主要是：对评估意见进行复核，确认评估过程符合相关规范；就评估发现的主要问题进行认定，确认评估意见能够满足委托方需求；对评估报告质量进行审定，确认符合中咨公司的质量管理要求。

四、结果应用阶段

（一）反馈评估结论

评估结论的反馈和应用体现了评估工作的价值。就重大规划而言，评估结论可反馈给党和国家领导同志、人大机关、规划编制部门、规划印发部门、规划主管部门、规划实施部门、规划对象、规划利益相关方、普通民众等。反馈对象不同，作用不同。向上级部门、人大机关进行反馈，重在反映情况并寻求某项支持。向编制部门、印发部门、主管部门反馈，重在提供最新的规划执行情况、效果和影响，验证预判的准确性，适时修订完善相关规划。向规划实施部门反馈，重在提供执行的痛点难点、下一步的工作建议。向规划对象和利益相关方反馈，重在向其通报情况。反馈给公众，则是增加互动，接受社会公众监督。中咨公司作为接受委托的第三方机构，一般是将评估结论反馈给委托方，再由委托方根据工作需要向各相关对象进行反馈。

（二）应用评估成果

根据中咨公司前期实践经验，评估成果主要应用在以下几方面：一是推动规划更好落实。针对评估发现的主要问题和困难，采取针对性措施加以改进，提高规划实施的整体效能。比如《玉树地震灾后恢复重建总体规划实施情况的中期评估报告》指出灾后重建存在工程建设成本偏高、部分建设项目前期工作不足、组织管理需进一步加强、“保基本”外住房分配需要妥善处理、电力供应困难等问题，在后续实施过程中均得到了改进。二是修订完善相关规划。结合评估结论，及时对规划加以修订完善。比如《三峡后续工作规划实施情况评估报告》明确提出了适当延长规划实施年限、调整后续工作目标、优化后续工作任务等意见，推动了规划的修订完善。三是强化规划管理。通过评估为今后规划的编制和实施提供可供借鉴的经验教训，从而提高规划管理水平。

（三）归档整理评估资料

评估资料归档也是中咨公司重大规划评估工作的重要一环。按照公司的管理规定，中咨公司除了向委托方报送成果外，评估团队还需对评估过程中收集的各类资料，如待评材料、自评报告、专家及专家组意见、评审意见等进行归档，以便后期查阅。此外，对于委托方而言，也应注重评估成果的应用管理，对评估结论反馈和整改情况进行跟踪，以更好地体现评估工作的价值。